Tamamlayıcı Emeklilik Sistemi’ne doğru

“TES oluşturulurken çok dikkatli hareket etmek gereklidir. Çünkü hukuksal açıdan sağlam bir sistem kurulması, en azından anayasa hukuku, idare hukuku, iş hukuku, sosyal güvenlik hukuku, bireysel emeklilik hukuku uzmanlarının değerlendirme ve yönlendirmeleri ile mümkün olabilecektir. Uzun ve ayrıntılı tartışmalara ve çalışmalara yeterli zaman ve mesai ayrılması şarttır.”

Dünyanın birçok ülkesinde olduğu gibi Türkiye’de de emekli olma çağına erişmiş bulunan kimselerin artık çalışmayacakları dönemde (emeklilik süresince) ihtiyaçlarını karşılayacak gelire sahip olmalarını sağlamak için çeşitli çözümler öngörülmüştür. Genel bir yaklaşımla emeklilik için 3 değişik basamaktan söz edilmektedir: Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) çatısı altındaki “kamu emekliliği” birinci basamağı oluşturmaktadır. Üçüncü basamakta “özel emeklilik” (kısaca BES olarak bilinen gönüllü- bireysel emeklilik) yer almaktadır. Bu iki basamak arasındaki ikinci basamak ise mesleki emeklilik veya iş yeri emekliliği olarak tanımlanmaktadır. Ülkemizde ikinci basamak kapsamında “Otomatik Katılım Sistemi” (kısaca OKS) olarak isimlendirilen uygulama yürürlüktedir. Ancak -bazı ilgililerin aksini düşünmelerine rağmen- OKS’nin beklenen yararı sağlamamış olduğu belirtilmekte ve bu nedenle de ikinci basamağın revize edilerek Tamamlayıcı Emeklilik Sistemi’nin (TES) kurulması çalışmaları yürütülmektedir. Aşağıda TES ile ilgili bazı değerlendirmelerde bulunmaya çalışacağız.

EMEKLİLİK SİSTEMİNDE REVİZYON İHTİYACI

Türkiye’de Sosyal Güvenlik Sistemi 1970 yılından bu yana açık vermektedir. 1950 yılında 60 yaş olarak belirlenen emekli olma yaşı 1969 ve 1976’da düşürülmüş; daha sonra yaş şartı aranmaksızın erkeklerde 25, kadınlarda 20 yılın sonunda ve 5000 gün için prim ödeme üzerine emekliliğe hak kazanılmasına ilişkin düzenleme yapılmıştır. “Erken emeklilik” olanağının tanınması ve (sosyal güvenlik fonlarından düşük gelir elde edilmesi, prim tahsilatının düşük olması gibi) başka bazı sebeplerin de eklenmesiyle sosyal güvenlik sisteminin “gelirgider dengesi” bozulmuştur. Bu da 1990’ların başında bütün ilgililerin sosyal güvenlik reformu yapılması gerektiği düşüncesini benimsemeleriyle sonuçlanmış ve bu yoldaki çalışmalara hız verilmiştir. 2001 yılında kısaca BES Kanunu olarak bilinen “Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu” çıkarılmış ve böylece bir yandan kamu emekliliği sistemi sürdürülürken diğer yandan da üçüncü basamak (gönüllü veya bireysel emeklilik) hayata geçirilmiştir.

Bireysel Emeklilik Sistemi’nde hedef, katılımcıların kendi tercihleri doğrultusunda oluşturacakları birikimler sayesinde emeklilik döneminde daha fazla ekonomik kaynağa sahip olmaları idi. Birikimler katılımcılar tarafından düzenli şekilde yatırılacak katkı paylarının (yine kendilerinin seçtiği) fonlarda değerlendirilmesi neticesinde oluşmaktadır. Fonlar aynı zamanda kamu borçlanma enstrümanlarını da içermektedir. Bu çerçeve içinde BES fonları bir yandan devletin borçlanma gereksinimini karşılamakta, diğer yandan da katılımcıya getiri sağlamaktadır. Böylece herkesin kazanması (moda deyimle “winwin”) esasına dayanan bir sistem oluşturulmaya çalışılmıştır. BES, gönüllü katılım esasına dayalı bir sistemdir. Bu sisteme dâhil olma zorunluluğu yoktur. BES başlangıçta “vergi” avantajı ile desteklenmiştir. Ancak daha sonra parasal devlet desteği öngörülmüştür.

2016 yılında kısaca OKS olarak ifade edilen “Otomatik Katılım Sistemi” yürürlüğe konulmuştur. OKS “işverence bütün çalışanlarını kapsayacak şekilde yapılan bir sözleşme uyarınca çalışanların otomatik şekilde (ancak cayma hakkı sayesinde sistemden ayrılmak mümkündür) bir emeklilik planına dâhil edilmesini” ifade etmektedir. Bu niteliği açısından “ikinci basamak” kapsamında görülmektedir. Zaman içinde OKS’nin de beklenen ölçüde yarar hâsıl etmediği görüşü (farklı düşünenler mevcut olmakla beraber) hâkim olmuştur.

Türkiye’nin karşı karşıya olduğu demografik değişim göz önüne alınırsa (SGK’nın aktif/pasif oranı 1,63’e düşmüş bulunuyor), yurttaşların emeklilik döneminde hiç değilse mevcut ekonomik durumunu koruyabilmesi amacıyla yeni çözümler aranması zorunludur. 2024-2028 arasını kapsayan 12. Kalkınma Planı’nda OKS’nin işveren katkısını da içeren Tamamlayıcı Emeklilik Sistemi’ne (TES) dönüşeceği bir ikinci basamak emeklilik sisteminin kurulması öngörülmüştür. TES, aynı şekilde 2004-2026 arasını kapsayan Orta Vadeli Plan’da da mevcuttur.

TES’ten devletin beklentisi yalnız katılımcıların refah düzeyini artırmak değildir. TES’in yurt içi tasarrufları özendireceği ve makroekonomik istikrara destek olacağı düşünülmektedir. 10 yıl içinde Gayrı Safi Yurt İçi Hasıla’nın (GSYİH) %10’una ve 20 milyon katılımcıya ulaşılması hedeflenmektedir.

Şu anda TES konusundaki tartışma, görüşme ve değerlendirmeler sürmektedir. Sistemin ayrıntılarına ilişkin tercihler henüz kesinleşmemiştir. Bununla birlikte, ilgili çevrelerde dile getirilen düşüncelerden yola çıkılarak bunun özelliklerine ilişkin bazı saptamalar yapılabilir.

TASARLANAN SİSTEMLE İLGİLİ ÖNEMLİ NOKTALAR

TES’e katılımın “zorunlu” mu yoksa “gönüllü” mü olacağı konusunda yapılacak tercih, kimlerin (hangi çalışanların) bu sistemde yer alacağına ilişkin tercihi de doğrudan etkileyecek gibi görünmektedir. Eğer “zorunlu katılım” yönünde tercih kullanılırsa, katılımcıların yalnızca (daha önce SSK’ya bağlı olan şimdi ise 4A sigortalıları olarak tanımlanan) özel sektör çalışanlarıyla sınırlı tutulmaması ve ayrıca (daha önce Emekli Sandığı’na bağlı olarak çalışan şimdi ise 4C sigortalıları olarak tanımlanan) kadrolu devlet memurlarını da kapsaması güçlü bir olasılıktır. Buna karşılık (daha önce Bağkur’a bağlı olarak çalışan ve şimdi ise 4B sigortalısı olarak tanımlanan) kendi işinde çalışan kimselerin TES’e dâhil edilmesi en uzak olasılıktır.

Katılımcının çalışmakta olduğu iş yerinin büyüklüğü bakımından bazı sınırlamalar öngörülüp öngörülmeyeceği de tartışılan hususlar arasındadır. Özellikle bütün iş yerlerinin mi yoksa en az 5 veya en az 10 çalışan istihdam etmekte olan iş yerlerinin mi sistem içine alınacağı henüz netleşmemiştir. Katkı paylarının kim veya kimlerden tahsil edileceği konusunda ağırlık kazanan çözüm, aynı anda hem çalışanın hem devletin hem de işverenin (belirli oranlarda mesela bunlardan her biri aylık ücretin %3’ü kadar) ödeme yükümlüsü olması yönündedir.

Devlet katkısı, tartışmaların üzerinde özellikle yoğunlaştığı konu başlıklarından biridir. OKS’nin arzulanan yararın oldukça gerisinde kaldığı görüşü dikkate alınarak, OKS’nin son bulması ve yerini TES’e bırakması (böylece devletin artık OKS’de değil, TES kapsamında katkı sağlaması) düşüncesi öne çıkmaktadır. Bu bağlamda karşılaşılan temel sorun, OKS’den ayrılmak mümkün olduğu halde, TES’in “katılımın zorunlu olduğu” ve “cayma hakkı içermeyen” bir sistem olarak yürürlüğe konulması durumunda OKS’deki katılımcıların gereksiz ölçüde elverişsiz bir pozisyona getirilmiş olup olmayacağıdır.

Öncelikle, devletin OKS kapsamında ödeyeceğini öngördüğü (yasa ile düzenlenmiş olan) devlet katkısını bir tarihte “kesmesi” (daha doğru bir anlatışla bu katkıyı bundan sonra başka bir sistem -TES- içinde sürdürecek olması) hukuken kendi (tek taraflı) takdirine bağlı, serbestçe kararlaştırabileceği bir husus sayılmaktadır. Sonuçta devletçe yapılması (devletin kendi çıkarına olması da dâhil değişik nedenlerle) uygun görülmüş bulunan karşılıksız bir kazandırma söz konusudur. Bu karşılıksız kazandırmaya sürekli devam edilmesi yükümlülüğünün bulunmadığı görüşü ağır basmaktadır. O halde, OKS’ye nokta konularak, yeni bir ikinci basamak (TES) öngörülebilecektir. TES’e katılımın zorunlu kılınması da hukuka uygun sayılabilecek bir karar olarak değerlendirilebilecektir. Kamu yararı bulunduğu kabul edilerek yasada bu yolda düzenleme getirilmesinin hukuka aykırı düşmeyeceği söylenebilir.

Ancak, hiç kuşkusuz halen OKS’de bulunanların kazanılmış haklarının korunması uygun düşecektir. Seçenekler arasında OKS kapsamındaki birikimlerin (mevcut ilişki sonlandırılarak) olduğu gibi TES’e aktarılmasına izin verilmesi ve katılımcının TES’te sıfırdan değil, aktarılan birikimleriyle birlikte başlangıç yapması veya OKS’de mevcut olan ilişkinin emeklilik şirketiyle artık devlet katkısı olmadan bireysel olarak devam etmesi bulunmaktadır (son halde bireysel emeklilik hesabına katkı yapan katılımcı, devletin OKS dışındaki bireysel emeklilik sözleşmelerine yaptığı katkıya da hak kazanmış sayılabilecektir). OKS’deki birikimlerin zorunlu olarak TES’e aktarımı ise büyük olasılıkla tercih edilmeyecektir. Yine (çok) uzak görünen bir diğer olasılık, OKS’nin TES yanında varlığını sürdürmesidir (TES, yürürlükteki OKS’nin beklenen yararı sağlamadığı fikrinden yola çıkılarak tasarlandığına göre, OKS’nin korunması çelişki içeren bir tercih olur).

OKS’ye dâhil bulunan bir katılımcının (cayma hakkını kullanmayarak) bu sistemde kalmaya devletin OKS’ye yapmakta olduğu katkıyı göz önünde tutarak devam ettiği ve durumun bu şekilde değişikliğe uğramasına rızasının bulunmadığı gerekçesiyle OKS’nin sürdürülmesi talebinde bulunması acaba haklı görülebilir mi? Kanımızca bu soruya olumlu cevap verilmemelidir. Çünkü yukarıda da vurguladığımız gibi devlet yapmakta olduğu katkıyı sürdürmek gibi bir yükümlülük altında sayılmamaktadır. Kaldı ki, TES kurulduğunda devlet katkısı başka bir sistem içinde devam ediyor olacaktır. Katılımcı, OKS kapsamında mevcut olan sözleşmesini bireysel olarak sürdürme olanağına kavuşturulur ve bu kapsamda yapacağı katkı payı ödemeleri için de devlet katkısı alma hakkı kendisine tanınırsa (belki ayrıntı niteliğindeki bazı küçük farklar dışlında) zararlı çıkmayacaktır. Hatta OKS’den bireysele dönüşen emeklilik sözleşmesini var olan diğer bireysel emeklilik sözleşmeleri ile birleştirme olanağı sayesinde (daha erken emekli olabilme bakımından) kazançlı da çıkabilecektir.

Önem taşıyan tercihlerden biri de şuna ilişkin olacaktır: Devletin her bir katılımcı için sağlayacağı toplam katkı acaba “kişi başına” mı yoksa “emeklilik sözleşmesi kategorisi” başına mı öngörülecektir? Diğer bir anlatışla, bir katılımcının aynı anda TES’teki ilişkisine ek olarak bireysel sözleşmesi de mevcut olduğu takdirde, devlet katkısı için toplam (hem bireysel sözleşmeyi hem de TES’teki sözleşmeyi kapsayan) bir tavan mı söz konusu olacaktır? Yoksa TES için ayrı, diğer bireysel emeklilik sözleşmeleri için ayrı bir tavan mı belirlenecektir? Katılımcının yararına olan çözüm ikincisidir. Eğer bu ikinci seçenek benimsenirse BES’in kümülatif olarak sağlayacağı yararın artacağı beklenebilir.

OKS’deki devlet katkıları ile TES’teki devlet katkıları arasında hak kazanma bakımından farklılık söz konusu olabilecektir. Şu an için TES’te devlet katkılarına (tamamına) ancak emeklilik anında hak kazanılması çözümü üzerinde durulmaktadır. Buna karşılık OKS’deki devlet katkısının hak edilme koşullarının daha değişik (katılımcının daha lehine) olduğu görülmektedir. OKS yerine TES geçtiğinde, kanımızca TES’in OKS kapsamında sağlanmış olan bütün avantajları içermesi kesin bir zorunluluk değildir. TES, yeni bir sistemdir ve devlet de bu sistemi, mevcut gereksinim ve koşulları dikkate alarak takdirine göre oluşturabilmelidir. Kuşkusuz ilke olarak katılımcıların kazanılmış haklarından yoksun bırakılmaması lazımdır. OKS’ye son verme ve TES’e geçiş sırasında katılımcı (yukarıda değindiğimiz seçenekler arasından onun en fazla yararına olanların tercih edilmesi sayesinde) elverişsiz bir duruma düşürülmezse sorun olmayacaktır.

ÖNE ÇIKAN DİĞER HUSUSLAR

TES ile ilgili olarak öne çıkan diğer bazı hususları şöyle özetleyebiliriz:

• Emeklilik yaşı ve sistemde en az kalma süresi (muhtemelen emeklilik yaşı 56 olarak belirlenecek ve sistemde en az 10 yıl kalma koşulu da öngörülecektir),
• Yatırım tercihlerinin nasıl olacağı (özel bir seçim söz konusu olmadığında katılım tutarlarının hangi fonlarda nemalandırılacağı),
• İşveren için hangi özendirme mekanizmasının tercih edileceği (mesela işveren katkısının vergiden indirilmesi),
• Katkı tutarlarından yapılacak kesintiler (yalnızca fon işletim gideri mi kesilecek yoksa giriş aidatı, yönetim gider kesintisi gibi başka kesintiler de söz konusu olacak mıdır?),
• Katkı tutarlarının nasıl tahsil edileceği (tahsilatın SGK aracılığı ile mi gerçekleştirileceği, işverenlerden tahsilat yönteminin mi benimseneceği yoksa başka bir çözüm mü öngörüleceği),
• İş yeri değişikliği,
• Çalışanın iş hayatından ayrılması,
• Sistemden ayrılma olanağı (böyle bir olanağın tanınmaması olasılığı güçlüdür),
• Emekliliğe hak kazanılınca hangi şekilde ödeme alınacağı (Yıllık gelir sigortası, programlı geri ödeme veya toplu ödeme),
• Kısmi ödeme alma,
• TES kapsamında oluşacak birikimler için alacak devri yapılmasının mümkün olup olmayacağı,
• Vergilendirmenin nasıl olacağı (birikimlerden vergi alınıp alınmayacağı).

Önem taşıyan hususlardan biri de işveren tarafından ödenmesi gereken katkıların (aslında işveren çalışan katkısını da maaşından keserek ödeyecektir), ödemeleri tahsil edecek olan kuruluşa aktarılmaması halinde hangi zorlayıcı yaptırımlara başvurulabileceğidir. Ülkemizde çalışanlar için yatırılması gereken SGK primlerinin tahsilinde (çok) büyük sorunlar yaşandığı bilinen bir gerçektir. Bu sebeple mevcut yaptırımlardan daha ağır ve daha yeni yaptırımların öngörülmesi muhtemelen sorunu çözmeye yeterli olmayacaktır. Kişisel düşüncemiz başka çözümlerin hayata geçirilmesine ihtiyaç olduğu yönündedir. Özel bir fon kurulması veya zorunlu sigorta (mesela kefalet sigortası) öngörülmesi olanaklarının araştırılması yararlı olacaktır. Yukarıda değindiğimiz hususlarda hangi çözümlerin benimseneceği zamanla belirgin hale gelecektir.

TES oluşturulurken çok dikkatli hareket etmek gereklidir. Çünkü hukuksal açıdan sağlam bir sistem kurulması, en azından anayasa hukuku, idare hukuku, iş hukuku, sosyal güvenlik hukuku, bireysel emeklilik hukuku uzmanlarının değerlendirme ve yönlendirmeleri ile mümkün olabilecektir. Uzun ve ayrıntılı tartışmalara ve çalışmalara yeterli zaman ve mesai ayrılması şarttır.