Bütünleşik yeni bir sigorta kanunu

 Bütünleşik yeni bir sigorta kanunu

Sigortacılık Kanunu ve bu kanuna ilişkin ikincil ve diğer mevzuatın ve sigorta genel şartlarının oluşturulmasında SEDDK söz sahibidir. Geriye esas olarak sigorta sözleşmesi kalmaktadır. Bu konuyu da SEDDK’nın sorumluluğuna vermek zincirin halkalarını birleştirecek ve bütünlüğü sağlayacaktır.

Sosyal sigortalardan ayrı bir hukuk alanı olan sigorta hukuku temelde iki alt bölüme ayrılmaktadır: “sigorta sözleşmesi hukuku” ve “sigorta denetim hukuku”.

Sigorta ilişkisi bir sözleşme ile meydana geldiği diğer bir anlatışla temelinde bir sigorta sözleşmesi olmayan bir sigorta ilişkisi mevcut bulunmadığı için, söz konusu sözleşmeyi ayrıntılı yasal kurallara bağlamak gerekmiştir.

Sigorta denetim hukuku ise esas olarak sigortacılık faaliyetinde rol üstlenen oyuncuların (en başta sigorta ve reasürans şirketleri, sigorta aracıları, sigorta eksperleri) tabi olacakları kurallarla ve devletin (ilgili kamu biriminin) bu oyuncuların öngörülen kurallara uygun biçimde hareket edip etmediklerini nasıl denetleyeceği ile ilgilidir.

Ülkemizde yürürlükte bulunan sigortacılık ile ilgili yasa hükümlerini

  • Sigorta sözleşmesine ilişkin hükümler
  • Sigortacılık faaliyeti ile ilgili diğer bütün hükümler olmak üzere iki ayrı kategoride inceleyebiliriz.

Sigorta sözleşmesi hakkındaki düzenleme esas olarak Türk Ticaret Kanunu (TTK) içinde yer almaktadır. TTK, “kitap” adı verilen altı ana bölümden oluşmaktadır. TTK’nın son kitabı “Sigorta Hukuku” başlığını taşımaktadır. Bu başlık doğru görünmemektedir. Çünkü söz konusu “6. Kitap” sigorta hukuku ana başlığı altında yer alması gereken değişik hususları değil, yalnızca sigorta hukukunun alt ayrımlarından biri olan “sigorta sözleşmesini” düzenlemektedir. Kaldı ki TTK sigorta sözleşmesini düzenleyen tek kanun da değildir. Mesela Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun (TKHK) ve Karayolları Trafik Kanunu (KTK) da sigorta sözleşmesine uygulanacak hükümler içermektedir. TKHK tüketici işlemi niteliğini taşıyan (taraflarından biri ticari veya mesleki amaçlarla olmaksızın sigorta sözleşmesi kuran bir “tüketici” olan) sigorta sözleşmelerine uygulanacak kuralları, KTK ise ülkemizdeki en yaygın sigorta olan zorunlu trafik sigortası sözleşmesi ile ilgili bazı kuralları öngörmüştür.

Bundan başka afet sigortalarına ilişkin bazı hükümlerin Afet Sigortaları Kanunu’nda, tarım sigortalarını düzenleyen hükümlerin de Tarım Sigortaları Kanunu’nda yer almakta olduğunu; ayrıca Türk Sivil Havacılık Kanunu, Tababet ve Şuabatı Sanatların Tarzı İcrası Hakkında Kanun ve Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu gibi metinlerde de sigorta ile ilgili yasal hükümlerin mevcut bulunduğunu hatırlatalım.

Türkiye’de sigortacılık faaliyetinin yürütülmesinde rol oynayan oyunculara ve devletin bunlarla ilgili olarak gerçekleştireceği denetime ilişkin yasal hükümler için ise ayrı bir kanun yapılmıştır. 2007 yılına kadar “Sigorta Murakabe Kanunu” adıyla uygulamada kalan bu kanun 2007 yılında “Sigortacılık Kanunu” olarak yeniden düzenlenmiştir.

Sigortacılık faaliyetine ilişkin yasal hükümler, devlet yapılanması içinde farklı kurumların yetki alanına dahil bulunmaktadır. Mesela, TTK temel bir kanun olması sebebiyle yapılması açısından Adalet Bakanlığı’nın, uygulanması açısından Ticaret Bakanlığı’nın; TKHK Ticaret Bakanlığı’nın, Sigortacılık Kanunu (bugünkü yapılanmada) Sigortacılık ve (Özel) Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun (SEDDK) alanı içindedir. Bundan başka TKHK ve elektronik ticaretle ilgili yasanın ikincil mevzuatı da (başka Bakanlıklar ile eşgüdümlü olarak) Ticaret Bakanlığı tarafından oluşturulmaktadır.

Aşağıda sigortacılığa da uygulanan düzenlemelerin yapılmasında ve uygulanmasında çok sayıda değişik kurumun rol almasından kaynaklanan sonuçları belirtecek ve bu durumun yol açtığı sakıncaları gidermeye yönelik çözüm önerimizi sunacağız.

BAĞIMSIZ BİR YASADA DÜZENLENMELİ

Osmanlı Devleti’nde kara sigortası niteliğindeki sigorta sözleşmelerine ilişkin ilk düzenleme 1906 tarihlidir. Sigortaya ilişkin bu ilk hükümler 1850 tarihli Kaanunname-i Ticaret’in (Ticaret Kanunu) Eklerinden biri olarak yürürlüğe konulmuştur.

Cumhuriyet döneminde sigorta sözleşmeleri hakkındaki hükümler ilk olarak 1926 yılında çıkarılan Ticaret Kanunu’nda yer almıştır.

İkinci Dünya Savaşı sonrasında 1956 yılında (1957-2012 yılları arasında yürürlükte kalan) 6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu kabul edilmiş ve sigorta sözleşmesi bu kanunun 5. Kitabını oluşturmuştur.

6762 sayılı (1956 tarihli) TTK’nın Gerekçe’sinde şu açıklama mevcuttur: “……her nevi sigortalara mütaallik kaidelerin, tasarının beşinci kitabında bir araya toplanması münasip görülmüştür. Bununla beraber esaslı değişiklikler teklif edilmemiştir. Çünkü hazırlanmakta olan sigorta kodunun yürürlüğe girmesi zamanına kadar geçecek süre içinde bugünkü durumu değiştirmeyi gerektiren âcil bir sebep yoktur.”

1956 yılında “hazırlanmakta olduğu” belirtilen sigorta kodu 2011 yılında yasalaşan (yeni ve en son) Türk Ticaret Kanunu hazırlandığı sırada halâ şekillenmiş olmadığı gibi bugün (2021 yılında) dahi maalesef ortada yoktur.

Bu noktada şu soruyu sormak lazımdır: Sigorta sözleşmesi tarihsel süreç içinde neden hep TTK’da düzenlenmiştir? Böyle yapılmış olmasının bir “gereklilik” olmadığını belirtmemiz lazımdır. Sigortacıların “tacir” olmaları ve sigortacılığın da “ticari iş” kategorisi içinde bulunması bunda rol oynamış olmalıdır. Başlangıçta ancak temel kanunlar çıkarıldığı ve özel faaliyetler hakkında ayrı kanun yapılmadığı için sigorta sözleşmesi hakkındaki hükümleri genel nitelikli bir ticaret yasasına yerleştirmek yoluna gidilmiş olduğu anlaşılıyor. Ancak daha sonra bu tercihten vazgeçilmesi ve sigorta sözleşmesinin içinde başka bir hususun bulunmadığı (veya yalnızca sigortaya ilişkin hükümlerin yer aldığı) bağımsız bir yasada düzenlenmesi daha doğru olurdu.

Nitekim Almanya, Fransa ve İsviçre’de sigorta sözleşmesi (ticaret kanunu gibi) geniş kapsamlı yasalar içinde bir alt başlık olarak değil, “bağımsız bir kanun” olarak veya bir “sigorta kodu” içinde düzenlenmektedir: Almanya’da VVG (sözleşme kanunu) ve VAG (düzenleme ve denetleme kanunu); İsviçre’ de LCA (sözleşme kanunu) ve Fransa’da Code des assurances (sigorta kodifikasyonu) mevcuttur. İngiltere’de de sigortaya ilişkin kurallar MIA (Deniz Sigortaları Yasası) ve Insurance Act 2015 gibi sırf sigortaya ilişkin (başka hususu içermeyen) yasaların içinde bulunmaktadır.

FAZLA GECİKMEDEN ZAMANA AYAK UYDURULMALI

Sigorta sözleşmesine uygulanacak hukuk kurallarının (esas olarak) TTK içinde ve özel bazı yasalara dağılmış halde bulunması zorluk ve ahenksizlik yaratmaktadır.

Sigorta çok hızlı gelişen ve değişime uğrayan “evrensel” bir alandır. Hukuk kurallarının gelişme veya değişimin ortaya çıkmasından bir süre sonra da olsa, fazla gecikmeden buna ayak uydurması lazım gelir. Aksi halde çağın gereklerini çağdaş olmayan kurallarla karşılama zorunluluğu ortaya çıkar ki bunun doğru ve sürdürülebilir olmadığı/olmayacağı açıktır.

Ülkemizde sigorta sözleşmesine ilişkin yasal hükümler cumhuriyet sonrasında 1926 tarihli (ilk) TTK ile 2011 tarihli (şu an yürürlükteki) TTK arasındaki dönemde çok az değişikliğe uğramıştır (Hatta hemen hemen aynı kalmıştır desek yanlış olmaz). 1956 tarihli (önceki) TTK, tarihin derinliklerinden gelip 1926 tarihli TTK’ya aktarılmış olan kuralları kayda değer bir iyileştirme gerçekleştirmeksizin devralarak ileriye taşımış böylece 20. yüzyıl maksimum ölçüde durağanlıkla tamamlanmıştır. Donmuş vaziyette uygulamada kalmış olan bu hükümler ülkemizde sigortacılığın gelişmesine katkıda bulunmamış, aksine gelişme ve değişimlere ayak uydurmamızı engellemiştir.

Günümüzde büyük bölümü “tüketici sözleşmesi” niteliğini kazanmış olan sigorta sözleşmelerine ait yasal kuralların ticarete ve tacirlere ilişkin kanun içinde yer alması zaten başlı başına “çelişkili” bir durumdur. Bununla birlikte, sigorta sözleşmesinin TKHK içinde düzenlenmesi de uygun bir çözüm sayılamaz. Çünkü her şeyden önce sigorta sözleşmelerinin bir bölümü tüketici işlemi değildir ve bunların TKHK ile bir ilgisi yoktur. Yasada yer alması gereken “tüketici işlemi” niteliğindeki sigorta sözleşmelerine ilişkin tüm kuralları TKHK’da öngörmek ise, sigorta sözleşmesinin özellikleri çok fazla olduğundan TKHK’un genel yapısı ve iç dengesi ile bağdaşmayacaktır (TKHK’da mevcut olandan daha fazla sayıda ve genişlikte kuralın yalnızca sigorta sözleşmesi için öngörülmesi gerekecektir. Oysa TKHK bir sözleşmeye ilişkin bütün kuralları veya bunların çoğunluğunu içermesi gereken bir yasa değildir). Kaldı ki kuralların tüketici işlemi niteliğindeki sigortalar ve bu nitelikte olmayan sigortalar şeklinde ikiye bölünmesi ve farklı yasalarda düzenlenmesi bunlara ortak olan kuralların her yasada ayrı ayrı belirtilmesine veya bir yasanın diğerine yollamada bulunmasına neden olacaktır ki bunların ikisi de uygulamada zorluk yaratır.

Bu durumda özel (yalnızca sigorta sözleşmesine özgü olan) bir düzenleme yapmaktan başka seçenek kalmamaktadır (“ne TTK ne TKHK; sigortaya özgü bağımsız yasa”).

Öte yandan, sigorta sözleşmesine ilişkin hükümler içeren özel yasalardaki düzenlemeyi de yapılacak sigortaya ilişkin özel kanuna aktarmak kolaylık getirecek ve ahenkli bir uygulamaya katkıda bulunacaktır. Bütün kuralların aynı metin içinde yer alması bunların arasında olması gereken öncelik-sonralık sırasının daha basit şekilde belirlenmesine, kıyaslama ve yorumların daha sağlıklı bir biçimde gerçekleştirilmesine hizmet edecektir. (Ancak Türk Borçlar Kanunu’nun (TBK) bütün sözleşmeler hakkında geçerli olan hükümleri zorunlu olarak bu temel yasa (TBK) içinde kalacak; sigorta sözleşmesine ilişkin özel düzenleme bu hükümler hakkında TBK’ya genel bir yollama yapmakla yetinecektir).

Bu uygulama kolaylıklarının yanında sigorta sözleşmesine ilişkin hükümlerin tek bir metinde toplanması, asıl bundan sonra yapılacak hukuk reformlarında (yeni yasa çıkarılması, mevcut yasal düzenlemenin değiştirilmesi) büyük yarar (özellikle sürat ve uzmanlık) sağlayacaktır. Temel alanı sigorta olmayan kamu birimleri, sigortaya ilişkin yasaların yapılmasında gerekli uzmanlığa çoğu zaman sahip bulunmamaktadırlar. Bu yüzden de lazım gelen arzu ve çabuklukla hareket etmeleri ve gereken zamanda gereken girişimleri yapmaları birçok halde mümkün olamamaktadır. Diğer yandan, temel kanunların yapılması ve değiştirilmesi her vakit daha yavaş ve zor olmaktadır. Mesela 2011 tarihli (şu an yürürlükteki) TTK’nun yasalaşması için on seneden fazla bir sürenin geçmesi lazım gelmiştir. Önce Adalet Bakanlığı tarafından çok sayıda değişik alanın uzmanını bir araya getiren bir komisyon kurulmuş; bu komisyon değişik alanlar için alt komisyonlar oluşturmuş ve 2000-2005 yılları arasında beş senelik bir çalışma sonucu bir taslak hazırlamıştır. Daha sonra bu taslak Hükümet tarafından benimsenmiş ve “Hükümet Tasarısı” olarak TBMM’ne gönderilmiştir. Muhalefetin çok sayıda değişiklik önergesi vermesi sebebiyle TBMM’nde başlayan görüşmelerin uzun süreceği ve bu arada TBMM çalışmalarının aksayacağı anlaşılınca tasarı geri çekilmiş ve rafa kaldırılmıştır. Tam beş sene boyunca rafta bekletilen bu metin nihayet 2011 yılında iktidar ve muhalefet arasında anlaşmaya varılması üzerine Türk Borçlar Kanunu ve Hukuk Muhakemeleri Kanunu gibi iki diğer temel yasa ile birlikte jet hızıyla kanunlaşmıştır.

Belirtmek gerekir ki 2011 tarihinde TBMM’de kabul edilen TTK, daha çıkarıldığı anda sigorta hukuku ile ilgili düzenlemesi açısından çağın gerisine düşmüştü. Çünkü kanun taslağı hazırlanırken örnek alınmış olan Alman Sigorta Sözleşmeleri Kanunu bu arada yürürlükten kalkmıştı (Almanlar bunun yerine 2008 yılında farklı çözümler içeren yeni bir kanunu yürürlüğe koymuşlardır). Ancak biz TBMM’de 2011 yılına kadar süren bekleme döneminde Almanların yeni düzenlemesini dikkate alarak tasarımızı modernleştirme yoluna -her nedense- gitmedik. Bunun sonucunda da “eski model” hükümleri yasalaştırmış olduk. Daha da vahimi, on senedir hiç değiştirmeden bunlarla hayatımızı sürdürmekteyiz. Böylece, çağdaş sigortacılık uygulamasından her gün biraz daha uzak kalmaktayız.

“TÜRKİYE’DE SİGORTA HUKUKU ALANINDA KÜRESEL ÖLÇEKTEKİ GELİŞMELERİ, YENİ ÇÖZÜMLERİ YAKINDAN İZLEYEN GAYET BİLGİLİ VE BAŞARILI GENÇ SİGORTA HUKUKÇUSU AKADEMİSYENLER MEVCUTTUR. BU MESLEKTAŞLARIMIZIN SİGORTA SÖZLEŞMESİNE İLİŞKİN YAPILACAK YENİ DÜZENLEMEDE HEP BİRLİKTE ÇOK ÖNEMLİ ÖNCÜ VE BELİRLEYİCİ ROL OYNAMALARININ SAĞLANMASI ZORUNLUDUR.”

ÇELİŞKİLİ HÜKÜMLER ÇIKABİLİYOR

Bu bağlamda ayrıca vurgulamakta yarar olduğunu düşündüğümüz bir diğer husus da şudur: sigortaya ilişkin hükümler de içeren yasalar yapılırken (veya yasaların sigortaya ilişkin hükümleri değiştirilirken) sigorta alanında uzmanlığı bulunan kurum ve kişilerden destek alınması zorunludur. Ancak bu her zaman gereken şekilde yapılamamakta ve bu yüzden uygulanması sorun yaratan, diğer düzenlemelerle ahenkli olmayan ve onlarla en azından kısmen çelişen veya aynı konuyu gereksiz yere aynı veya kısmen farklı şekilde düzenleyen yasa hükümleri ile karşılaşılmaktadır. Mesela:

  • (Taşınmaz rehniyle ilgili olduğu ölçüde) Türk Medeni Kanunu m. 879 ile TTK 1456(1) ve (2) aynı hususu düzenlemektedir. (TTK yasalaşırken TMK m.879 hükmü iptal edilmeliydi)
  • Türk Borçlar Kanunu m. 130 hükmü TTK 1473(1) karşısında gereksizdir. (TTK yasalaşırken TMK m.130 hükmü iptal edilmeliydi).
  • Karayolları Trafik Kanunu m.95 ile TTK 1484(1) uyumsuzdur. (TTK 1484(1) hükmü KTK m.95 örnek alınarak düzenlenmeli ve zarar görene karşı yasal veya sözleşmesel savunmaları ileri süremediği için ona ödeme yapmak zorunda kalan sigortacının sigorta ettirene rücu hakkına sahip olacağı madde metninde mutlaka belirtilmeli idi).
  • TKHK m.29 cümle 2, aynı husus Sigortacılık Kanunu m.32 fk.5’te zaten düzenlenmiş olduğundan gereksizdir.

Son olarak şu çok önemli hususun da altını çizmemiz gerekir: Yukarıda da belirttiğimiz gibi 2011 tarihli TTK hazırlanırken, bu kanunu oluşturan altı kitabın ilgili bulunduğu değişik alanların uzmanlarından kurulu bir komisyon hazırlık çalışmalarını yürütmekle görevlendirilmiştir. Sigorta hukuku için de bir alt komisyon oluşturulmuştur. Ancak ülkenin sigorta hukuku uzmanlarının bir bölümü bu alt komisyonda bulunmamışlardır. Komisyonun hazırladığı (kanımızca birçok eksik ve yanlış yönü olan) taslak kamuoyunda yetersiz bir şekilde tartışılmış ve yapılan haklı eleştiriler de dinlenmeyerek sonuçta bugün uygulanmakta olan metin (daha iyisini hazırlama olanağı kullanılmayarak) yasa haline gelmiştir. (Haklı eleştirilere örnek: Büyük rizikolar kavramına kanunda hiç yer verilmemesi; deniz sigortalarının ve abonman sözleşmelerinin emredici hükümlere tabi kılınması; reasürans sözleşmelerinin TTK’nın uygulama alanı dışında bırakılmaması. Bunlar TTK’nun 6. Kitabında mevcut olan çok sayıda hatalı düzenlemeden yalnızca bazılarıdır). Bu olumsuz manzaranın ortaya çıkmasında yalnızca sigorta sözleşmesine ilişkin bir metin hazırlayacak geniş katılımlı bir çalışma grubu yerine ticari işletme, şirketler, kıymetli evrak, taşıma ve deniz ticareti alanlarını da düzenlemek üzere çok geniş alanda görevli bir komisyonun oluşturulması da kanımızca önemli bir rol oynamıştır.

Yukarıda sayılan türden durumlara neden olmamak için sigortayı genel nitelikli kanunlardan bağımsızlaştırıp özel düzenlemeye tabi kılmamız lazımdır.

SİGORTA SÖZLEŞMELERİ SEDDK’YA BIRAKILABİLİR

Fikrimizce sigorta sözleşmesine ilişkin bütün hükümlerin tek bir kapsamlı metinde toplanması ve hükümler arasında eşgüdümün sağlanması amacıyla tek bir kamu otoritesinin yetkili kılınması doğru ve gerçekçi bir çözümdür.

Şu anda, sigorta sözleşmesine ilişkin hükümler içeren değişik kanunların farklı Bakanlıkların görev ve yetki alanına girdiği dikkate alınırsa, sigorta ile ilgili hükümlerin yasalaştırılması ve değiştirilmesi hususunda her seferinde başka (esas olarak sigortacılıkla ilgili bulunmayan) bir kamu makamının sevk ve yönetimi söz konusu olmaktadır. Bu da gereken çözümlerin zamanında benimsenmesini çok zorlaştırmaktadır.

Lâzım gelen yenileştirmeleri gecikmeden yapabilmek için sigortayı diğer konulardan ayrıştırmak ve bir bütünlük içinde yalnızca sigortaya ilişkin bir kodifikasyonda toplamak lazımdır. Sigortacılık Kanunu ve bu kanuna ilişkin ikincil ve diğer mevzuatın (çok sayıda yönetmelik, genelge, tebliğ, sektör duyurusu, tarife ve talimat) ve sigorta genel şartlarının oluşturulmasında SEDDK söz sahibidir. Geriye esas olarak sigorta sözleşmesi kalmaktadır. Bu konuyu da SEDDK’nın sorumluluğuna vermek zincirin halkalarını birleştirecek ve bütünlüğü sağlayacaktır.

Ancak, SEDDK’nın da bu sorumluluğun üstesinden gelmek üzere Türkiye’de hakim olan geleneksel aceleci ve tekelci uygulamaya itibar etmemesi; ilgili ve uzman bütün kişi ve kuruluşlarla gereken ölçüde işbirliği içinde ve toparlayıcı olması lazımdır. Türkiye’de sigorta hukuku alanında küresel ölçekteki gelişmeleri, yeni çözümleri yakından izleyen gayet bilgili ve başarılı genç sigorta hukukçusu akademisyenler mevcuttur. Bu meslektaşlarımızın sigorta sözleşmesine ilişkin yapılacak yeni düzenlemede (buna ihtiyaç olduğu düşüncesindeyiz) hep birlikte çok önemli öncü ve belirleyici rol oynamalarının sağlanması zorunludur. Aksi halde 2011 tarihli TTK’nın sigorta sözleşmesine ilişkin başarısız düzenlemesine benzer sonuçların ortaya çıkması kaçınılmazdır.

Kapalı devre yöntemiyle karar verme alışkanlığı bize yarar getirmemektedir. Bunun en son üzüntü verici örneklerinden biri Sigortacılık Kanunu’na eklenen “sigorta tazminatının takip, tahsil ve devrine” ilişkin özgürlüğü sınırlayıcı Ek madde 6’dır. Bir anda yasalaşmış olan bu madde mevcut bütün işleyişleri olumsuz etkilemiş ve etkilemeye de devam etmektedir. Uzmanların katılımıyla gereken genişlikte bir ön inceleme ve hazırlık yapılsaydı, bu yanlışlık önlenebilirdi. Bu noktada çok uzun zamandan bu yana gözlemlediğimiz bir hususu da takdirlerinize sunalım: Türkiye’de zaman ve emeğimizin en az yarısı hiç yapılmaması (veya -daha da kötüsü- tekrarlanmaması) gereken yanlışların düzelmesini (boşuna) talep etmekle geçmektedir. Demek ki, sistemimiz (kanımızca) sürekli yanlış sonuç üretmektedir. Bunun değişmesi (en azından düzelmeye başlaması) zorunludur.

Prof. Dr. Samim Ünan

Prof. Dr. Samim Ünan

samim@sigortacigazetesi.com.tr

İlginizi Çekebilir